劉遠舉（上海金融與法律研究院研究員）

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(資料圖)

近日有南寧網(wǎng)友吐槽，南寧路邊幾乎所有路段都被畫成停車位，甚至連自行車和電動自行車停車都要收費。而且，道路停車費非常貴，臨時停車一天最多需要繳費上百元。

這些車位幾乎都歸“慧泊停車”這家公司運營（“慧泊”即“智慧泊車”）。隨后，媒體又曝出南寧市青秀區(qū)人民法院與南寧慧泊停車場服務有限責任公司簽署《合作備忘錄》，共建“執(zhí)行＋智慧停車”聯(lián)動協(xié)作機制。一方面，利用慧泊公司車位管理大數(shù)據(jù)分析優(yōu)勢，青秀區(qū)法院可實時監(jiān)測已查封的車輛，有助解決執(zhí)行難問題；另一方面，對“惡意”欠繳停車費等問題，法院建立快速立案通道，加快辦理追繳停車費案件。

這些信息引發(fā)了輿論強烈關注。5月22日晚，南寧市政府網(wǎng)站發(fā)布通告稱：南寧市慧泊停車場服務有限責任公司停止運營、停業(yè)整頓、接受審計，由南寧公共交通集團有限公司接管城市道路停車泊位運營管理業(yè)務。

停車位特許經(jīng)營，已經(jīng)是常態(tài)了?！胺饷嫘侣劇庇浾呤崂戆l(fā)現(xiàn)，2022年以來，出讓公共停車位特許經(jīng)營權，在全國范圍內已掀起一股“熱潮”。四川省內，達州高新區(qū)、達州主城區(qū)和南充嘉陵區(qū)等地都曾實施公共停車位經(jīng)營權拍賣；四川省外，浙江湖州以及陜西多地也轉讓過公共停車位特許經(jīng)營權。（就在本文成稿之際，又爆出南充儀隴縣將拍賣縣城9963個停車位25年特許經(jīng)營權的新聞。）

不只是公共停車場，不少地區(qū)還公開拍賣學校食堂、公交線路、共享單車等特許經(jīng)營權。

四川閬中市把公辦學校、行政機關、事業(yè)單位、國資公司未來30年的食堂食材配送，當作特許經(jīng)營權賣了；都江堰賣了500個貨運汽車在城區(qū)里的行駛權；樂山把樂山大佛景區(qū)擺攤、觀光車30年經(jīng)營權，一次性拍了17億；貴州榕江縣賣了殯儀館20年經(jīng)營權；河北香河縣、四川什邡市、重慶南川區(qū)等地，陸續(xù)出讓區(qū)域范圍內的停車位特許經(jīng)營權，時長28-30年；貴州習水縣5068項廣告載體的20年特許經(jīng)營權拍出1.16億元；石家莊以1.89億天價拍出了10萬輛共享單車3年的特許經(jīng)營權。

“政府特許經(jīng)營”是指政府采用競爭投標方式依法授權中國境內外法人或者其他組織，通過協(xié)議明確權利義務和風險分擔，約定其在一定期限和范圍內投資建設運營基礎設施和公用事業(yè)并獲得收益，提供公共產(chǎn)品或者公共服務。該類特許經(jīng)營涉及我國境內能源、交通運輸、水利、環(huán)境保護、市政工程等關乎國計民生的重點領域。

特許經(jīng)營權拍賣把公共的資源變現(xiàn)，增加本級財政收入，增加居民公共開支的來源，某種意義上是好事。

但是，拍賣公共資源的本質，是把使用資源的成本傳遞給資源的使用者（誰使用誰付費）。公共資源（設施）本來就是老百姓交稅建造的，使用公共資源再次收費，就形成了二次收費。并不是所有的公共資源都適用于特許經(jīng)營，只有那些使用頻次、人數(shù)差異較大的公共資源，為提高公共資源使用效率，防止少部分人濫用全體人民出資的設施，才能收費。

比如，高速公路收費，它是政府投資，少部分人使用，不同人群使用頻次差異非常大，所以可以拍賣。汽車牌照也是這個道理。但是，城市普通道路，人們走路、散步、遛狗、騎自己買的自行車，使用人數(shù)眾多，人人都要用，頻次高，就不適合拍賣，搞特許經(jīng)營。

不適合進行拍賣的公共資源，拍賣后會存在一系列問題。

首先，特許經(jīng)營，向使用者收費，本質上就是加稅，過重的實際稅負，會阻礙經(jīng)濟活動。其次，不適合拍賣的公共資源拍賣，本質上是拍賣一種保護權。它使得市場成為一種排他的環(huán)境，會反向綁定政府。企業(yè)一旦付錢購買，政府就在某種程度上負有對企業(yè)的義務，經(jīng)營與權力結合起來，導致服務縮水、變相漲價、捆綁消費等侵害消費者權益的問題發(fā)生。甚至像南寧法院那樣，提供“額外服務”。

這都是對營商環(huán)境竭澤而漁，會加速一個城市的衰落。

更重要的是，這種特許經(jīng)營往往連著金融化與金融風險。當它通過特許經(jīng)營權抵押貸款，就把風險擴散到了金融領域。

本質上，銀行有一套防范風險的辦法，對于特許經(jīng)營權的質押，也是要審核的。由于政府特許經(jīng)營權的特殊性質，出質人擬將特許經(jīng)營權用于質押時，需要經(jīng)過政府有權管理部門的同意。銀行要審查出質人是否能夠提供政府有權管理部門同意質押的文件、批復等書面材料。還有政府相關部門的特許經(jīng)營批文、《特許經(jīng)營協(xié)議》、批準收費的文件等資料。最后，當然是特許經(jīng)營的收益來源，特許經(jīng)營情況、應收賬款相關情況，以及對應收賬款進行專戶管理。

一項特許經(jīng)營能抵押貸款，流程上都是沒有問題的。但是，特許經(jīng)營的收益，其實是存在不確定性的。

比如南寧的停車問題，停車費貴，會使得車主冒險停在禁停區(qū)。這就需要執(zhí)法跟上，但執(zhí)法是有成本的，首先是人員成本。那么，當大家都亂停時，人員成本會不會大于收益呢？除了人員成本，還有政治成本，經(jīng)常發(fā)生車主與執(zhí)法人員的爭執(zhí)，執(zhí)法機構壓力大了，就會睜一只眼閉一只眼，錢就收不上來。輿情層面的壓力還會造成根本無法達成最初的目標，錢收不上來。

而且，慧泊停車這類企業(yè)，并不是處于競爭中的民營企業(yè)，效率是非常低的。所以，收著高昂停車費的同時，慧泊停車仍然是虧損的?；鄄赐＼嚹腹灸蠈庈壍澜煌瘓F2022年財報顯示，截至2022年12月31日，慧泊停車的凈資產(chǎn)為4.95億元，2022年凈虧損1207.9萬元。與此同時，慧泊從南寧多家政府單位手中購買的車位，耗資25億元，其中20億元為銀行貸款。20億元銀行貸款年利息約為8900萬元。

地方政府轉讓特許經(jīng)營權的初衷之一，是為了將未來的資金流變現(xiàn)緩解財政壓力。但不少地方政府借此通過城投公司等投融資平臺企業(yè)開展融資，反而衍生出地方債務風險。

特許經(jīng)營的期限現(xiàn)在都很長，所以，特許經(jīng)營質押，本質上是一個城市公共資源的長期估價，說到底，就是城市的未來。但放在二十年、三十年這個時間尺度上，很多中小城市的未來存在很大的不確定性。

現(xiàn)在的網(wǎng)紅城市淄博，現(xiàn)代工業(yè)歷史已有100多年，以重工業(yè)見長，化工、建陶、醫(yī)藥、紡織等傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)曾是淄博的立市之本，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)在淄博經(jīng)濟總量中的占比一度高達70%。但現(xiàn)在的定位成了“全國唯一涵蓋資源枯竭城市、獨立工礦區(qū)、老工業(yè)基地三種類型的城市”。三十年前、二十年前，誰能預料到這個情況呢？

2019年3月31日，國家發(fā)改委發(fā)布《2019年新型城鎮(zhèn)化建設重點任務》，第一次提到了“收縮型城市”，并明確要求收縮型中小城市要瘦身強體、嚴控增量、盤活存量。實際上，正是那些處于收縮、衰落之中，財政收入枯竭的城市，才更看重特許經(jīng)營權拍賣。這些拍賣的、質押的特許經(jīng)營權的未來，存在很大風險。

這些情況，銀行不知道嗎？當然都知道。甚至連拍下經(jīng)營權的人都知道其中風險。實際上，正是因為能拿到銀行的錢，他們才拍下特許經(jīng)營權。

一般而言，有政府擔保的國有企業(yè)，地方城投信貸風險很小，更重要的是，在地方政府的影響下，如果銀行嚴格按評估出來的實際風險水平拒絕發(fā)放貸款，銀行地方管理人員的個體前途等利益會面臨潛在的陰影。畢竟，出現(xiàn)了壞賬，風險并不是銀行個體全部承擔的。對于他們而言，拒絕發(fā)放貸款的風險，很可能大于貸出去的風險。在個人利益的影響下，通過產(chǎn)權虛置的銀行系統(tǒng)，大量潛伏著風險的信貸資金流向國企、地方融資平臺。

這才是地方拍賣各種經(jīng)營權背后的真問題。

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